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Analyse / Le casse-tête du Ministère public dure depuis 1851

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Les turbulences autour du choix d’un nouveau procureur général de la Confédération en attestent: cette autorité était mal conçue dès le départ. Hans-Ulrich Jost, professeur émérite d’histoire à l’Université de Lausanne, a expliqué à nos confrères d'«Infosperber» le cheminement de ce poste aux pannes successives. 

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Par Hans-Ulrich Jost

traduit de l'allemand

Des abus, des procédures infructueuses, un procureur fédéral qui ne prend pas la vérité au sérieux et qui doit finalement démissionner sous la pression massive: voilà comment le Ministère public de la Confédération a fait parler de lui en 2020.

A première vue, on pourrait penser qu'il s'agit d'une affaire spécifique dont le procureur général Michael Lauber est le principal responsable. Cependant, un regard sur l'histoire montre que le Ministère public de la Confédération a été mal conçu dès ses débuts, tant ses compétences, ses relations avec le Conseil fédéral et le Parlement que ses liens avec la police fédérale et le Tribunal fédéral n'étant pas clairement définis. 

L’institution fut ainsi contestée dès sa création. Elle rappelait trop les polices politiques des Etats monarchiques de l’époque. En outre, sa double fonction de ministère public et de police des étrangers contredisait le principe de la séparation des pouvoirs, ce d'autant que l'indépendance dont elle jouissait face au Conseil fédéral qui nommait ses responsables n’était pas clairement définie.

Le premier procureur général de la Confédération fut désigné en 1851 et quitta son poste un an plus tard. Son successeur, Jakob Amiet, fit de même en 1856. Frustré, il se plaignait du manque de travail et d’autres désagréments. Ensuite, pendant de nombreuses années, la fonction ne fut plus dotée que de cas en cas.

Une surveillance politique excessive

L’institution fut renforcée en 1889 suite à une pression étrangère. Le Conseil fédéral avait ordonné l'expulsion d'un informateur de police utilisé contre des émigrés socialistes allemands. Le chancelier impérial Bismarck, très en colère, avait alors menacé la Suisse de sanctions sévères. Afin de se conformer à ses exigences, le Conseil fédéral a renforcé la police fédérale et le bureau du procureur général, qui ne comptait cependant que trois employés et dépendait de la coopération, souvent peu efficace, avec les services de police cantonaux.

Le procureur fédéral est-il également autorisé à traiter des affaires «politiques»? Cette question était épineuse. Sans vraiment y répondre clairement, le procureur général  lançait en 1885 une enquête sur les anarchistes, considérés avec les socialistes comme des ennemis de l'Etat − le Parti social-démocrate de Suisse a été fondé en 1888. Une image presque obsessionnelle de l'ennemi a alors émergé. Dans les années 1889-1904, quelque 350 citoyens suisses ont été fichés pour leurs activités politiques. Le Ministère public de la Confédération n'a pas hésité à utiliser des informateurs douteux pour cette surveillance. Ce fut le début d'un système de plus en plus répandu, qui a finalement abouti à l'affaire des fiches de 1989.

L’organisation repose donc dès l’origine sur des lois, des ordonnances, des décisions gouvernementales peu définies quant à leur base constitutionnelles.

Sous la houlette de Franz Stämpfli, procureur général de 1916 à 1948, sa tâche centrale fut de combattre les groupes et organisations de gauche. Les dangers de droite n’était pas pris en compte, ce que le Conseil fédéral justifiait par des raisons de politique extérieures. Lorsque Stämpfli évoqua cette question, le gouvernement finit par lui demander de s’occuper également soigneusement des organisations sous influence de l’Allemagne nazie et de l’Italie fasciste.

Droit d'urgence

Dans l’entre-deux-guerres le Conseil fédéral et le Parlement adoptèrent un grand nombre de lois et de décrets au nom de la «sécurité de l’Etat». Souvent, cela ne fut possible qu’en utilisant le droit d’urgence, car, soumis au peuple, ces textes n'étaient pas acceptés. Comme par exemple la «loi sur la subversion» en 1922 et celle sur «l’ordre» en 1933, refusées en votation populaire. Ce qui n'empêcha pas le gouvernement et le parlement d'édicter des ordonnances, non soumises au référendum, qui allaient bien au-delà des textes refusés dans les urnes.

La guerre froide conduisit à intensifier la surveillance de la gauche. La décision du Conseil fédéral, le 29 octobre 1948, de considérer comme «trahison à la patrie» les contacts avec des organisations considérées comme hostiles à la Suisse est révélatrice de cette tendance. Ces durcissements furent intégrés dans le code pénal en 1950. C’est cette disposition qui a légitimé le fichage massif de citoyens et citoyennes suisses, ainsi que la mise à l’écart de fonctionnaires proches des communistes du Parti du travail. En 1949, Werner Lüthi prit la direction du Ministère public, avec lequel il collaborait déjà depuis de longues années. Il poursuivit avec zèle la politique de Stämpfli.

Survint ensuite une affaire spectaculaire et tragique. Le procureur nommé en 1955, René Dubois, social-démocrate et francophile, se trouva impliqué dans une collaboration problématique avec les services de renseignements français. La révélation publique des faits le poussa au suicide le 23 mars 1957. Il n’était pourtant de loin pas le principal coupable dans cette affaire. A l’arrière-plan intriguait Max Ulrich, inspecteur de la police fédérale, qui fournit pendant des années des informations aux services français. Mais Dubois fut visé par des officiers supérieurs du renseignement militaire qui, soit dit en passant, étaient eux en contact avec le contre-espionnage allemand de «l’organisation Gehlen». Pour protéger l’état-major de l’armée, on mit toute la faute sur Dubois et l’on cacha les côtés délicats de l’affaire.

Fichage des gauchistes

Les successeurs de Dubois, Hans Fürst et Hans Walder, orientèrent en priorité leurs activités, comme Stämpfli, contre la gauche, considérée comme particulièrement menaçante pour l’Etat. De 1974 à 1989, Rudolf Gerber dirigea le Ministère public. Il fut largement responsable du fichage des prétendus gauchistes ennemis de l’Etat, alors qu’il négligeait le blanchiment d’argent et le trafic de drogues. Le scandale des fiches qui éclata en 1989 le contraignit au départ. Ni le Conseil fédéral ni le Parlement ne tirèrent cependant les conclusions de ces dérapages. Il ne fut pas question de reconsidérer l’institution en profondeur .

Avec la chute du Mur de Berlin et l’effondrement de l’URSS, le Ministère public ne put plus cultiver l’image bien entretenue de «l’ennemi communiste». Il fut dirigé de manière intérimaire par Willy Padrutt, qui n’opéra guère de changements. Tout changea radicalement avec la nomination de Carla del Ponte, en poste de 1994 à 1997. Elle entreprit des actions spectaculaires sur de nouveaux terrains, comme le blanchiment d’argent et la criminalité organisée. Avec cependant des résultats relatifs. La gauche, jusque là très critique à l’endroit de l’institution, salua les nouvelles orientations. La droite, en revanche, trouva suspecte ses efforts en direction de la criminalité économique.

En 2000, Valentin Roschacher lui succéda. Il voulait engager des centaines d’enquêteurs contre le crime organisé, le blanchiment et le milieu de la drogue. Ses méthodes, par exemple l’utilisation de condamnés multirécidivistes comme indicateurs, dépassaient le cadre légal. Des opérations spectaculaires à l'image de la razzia chez les Hells Angels n’eurent que peu de résultats. Cela a abouti à un détestable conflit avec le conseiller fédéral Blocher qui, pour le mettre à la porte, abusa de ses compétences. Une fois de plus, l’institution donnait une mauvaise image d'elle-même.

Après Roschacher, le poste passa pour peu de temps à Michel-André Fels, puis en 2007 au successeur voulu par Blocher, Erwin Beyeler. Ce derrnier ne put venir à bout des problèmes dont il hérita. On lui reprocha une faiblesse dans la direction et une absence de concept dans les priorités, le Parlement refusa sa réélection en 2011.

Nouvelles tâches

Ces années-là survinrent malgré tout quelques réformes, mais peu coordonnées entre elles. De nouvelles tâches étaient formulées, dans les domaines comme la criminalité économique, le crime organisé, la corruption et le terrorisme. Cependant, la structure du Ministère public lui-même ne fut pas révisée. Elle dut, avec ses 170 collaborateurs, faire face à sa mauvaise réputation persistante. «On a le sentiment, écrivait la NZZ am Sonntag le 13 mars 2011, que l’on pousse là des gens qui ne sont pas extraordinairement doués.»

En 2012 arriva Michael Lauber. Il sut d’emblée, avec son allure chic, se présenter favorablement auprès de l’opinion. Il parlait d’un nouvel esprit dans l’institution mais ne remit pas en question son fonctionnement. «Aucune réorganisation n’est nécessaire», confiait-il à la NZZ le 31 mars 2020. Il apparut cependant rapidement que non seulement l’efficacité du Ministère était limitée mais que celui-ci trempait, une fois de plus, dans des affaires douteuses. Il serait trop long d’évoquer dans le détails les fautes de Lauber. Le comble fut la palabre cachée avec Gianni Infantino, président de la FIFA. Il s’ensuivit une procédure disciplinaire qui souligna les mensonges et les fautes de Lauber, lequel dut démissionner en juillet 2020 sous la forte pression de l’opinion publique.

Dans ce rapide survol historique apparaissent surtout les pannes et les manques du Ministère public. On pourrait objecter qu'un grand nombre de cas ont par ailleurs été correctement traités. Cela ne peut cependant servir d’excuses pour les graves manquements de l’institution et ses orientations problématiques du point de vue du droit.

Dès 1850, on l’a vu, il manquait des critères clairs dans la définition de ses tâches. Les développements de la structure, dans le cadre de la protection de l’Etat, ont peu aidé à définir ses champs d’action. Il est d’abord apparu un système de surveillance qui portait atteinte aux droits démocratiques et constitutionnels, puis des missions, comme la lutte contre le crime organisé, le blanchiment et la criminalité économique, qui manifestement dépassaient le Ministère public.

Malheureusement, l'affaire Lauber, comme les affaires précédentes, n'a pas conduit à une remise en cause fondamentale de l'institution du Ministère public de la Confédération. On suppose évidemment que son successeur remettra le bureau du procureur général en état de fonctionnement. Mais déjà lors de l'évaluation des candidats, il y a des mésaventures. Après une première tentative, au cours de laquelle les candidats n'avaient apparemment pas le profil souhaité, on est passé à un deuxième tour, qu'il a fallu également interrompre, personnne ne faisant encore l'affaire. Mais quel que soit l'élu, le Ministère public de la Confédération ne sortira de sa profonde crise structurelle que si une réforme fondamentale est menée.

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